Nos últimos meses, manchetes e publicações nas redes sociais passaram a afirmar que as Câmaras Municipais teriam perdido o poder de julgar as contas dos prefeitos.
Não foi isso que o Supremo Tribunal Federal decidiu.
A ADPF 982 tratou de uma questão mais específica: saber se o Tribunal de Contas pode julgar atos de gestão praticados pelo prefeito quando ele atua como ordenador de despesas e, nesse julgamento, aplicar multa, imputar débito e determinar ressarcimento ao erário sem depender de uma nova decisão da Câmara Municipal.
A resposta do STF foi sim.
Mas há um detalhe importante: os Tribunais de Contas já faziam isso.
O que aconteceu foi que essa atuação passou a ser questionada na Justiça.
Como começou a controvérsia
A ADPF 982 foi ajuizada pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil, a Atricon.
A entidade levou ao Supremo decisões judiciais que estavam anulando penalidades aplicadas pelos Tribunais de Contas a prefeitos que haviam atuado como ordenadores de despesas.
O próprio relatório do acórdão explica que essas decisões não estavam afastando apenas possíveis efeitos eleitorais. Elas também anulavam multas e determinações de reparação ao erário impostas pelos Tribunais de Contas.
Foi exatamente isso que a Atricon questionou no STF.
Em termos simples, a pergunta era:
O Tribunal de Contas pode continuar julgando atos de gestão do prefeito ordenador de despesas e aplicar as consequências administrativas desse julgamento?
O Supremo respondeu que pode.
O que a Constituição diz
A explicação começa no artigo 71 da Constituição Federal.
O inciso I trata da apreciação das contas anuais do chefe do Poder Executivo, sobre as quais o Tribunal de Contas emite parecer prévio.
Já o inciso II atribui ao Tribunal de Contas competência para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos.
No Município, essa regra precisa ser lida junto com o artigo 31 da Constituição.
O artigo 31 estabelece que a fiscalização do Município é exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas.
E o § 2º determina que o parecer prévio sobre as contas que o prefeito presta anualmente somente deixa de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara.
É aí que está a diferença essencial.
Quando a Câmara julga
A Câmara Municipal julga as contas relacionadas à condução global do governo.
São as chamadas contas de governo.
Elas mostram como foi a execução do orçamento, o cumprimento dos planos e programas governamentais, os resultados gerais da administração e o atendimento de obrigações constitucionais e legais.
O próprio acórdão da ADPF 982 explica que essas contas retratam a situação financeira global do ente e que seu julgamento é político.
Nessa situação, o Tribunal de Contas faz a análise técnica e emite parecer prévio.
Quem julga é a Câmara Municipal.
Isso não mudou.
Então o que o Tribunal de Contas julga?
Outra situação ocorre quando o prefeito atua diretamente como administrador de recursos públicos.
É o caso do prefeito que também exerce a função de ordenador de despesas.
Aqui não se está analisando o governo municipal como um todo.
Está-se analisando a responsabilidade do gestor por atos concretos de administração de recursos públicos.
Nessa hipótese, o STF entendeu que o Tribunal de Contas pode realizar o julgamento técnico dessas contas e, se houver irregularidade, imputar débito e aplicar as sanções administrativas previstas em lei.
O voto do ministro Flávio Dino é claro ao afirmar que a competência muda conforme a natureza das contas analisadas, e não simplesmente conforme a pessoa que as presta.
Ou seja: o fato de o ordenador de despesas ser também prefeito não impede o Tribunal de Contas de exercer sua competência.
O STF criou essa competência agora?
Não.
Esse é um dos pontos mais importantes da decisão.
Os Tribunais de Contas já exerciam essa função.
O problema surgiu quando algumas decisões judiciais começaram a interpretar precedentes anteriores do Supremo como se qualquer julgamento envolvendo contas de prefeito tivesse de passar pela Câmara Municipal.
A controvérsia ficou especialmente ligada ao Tema 835 da repercussão geral.
Naquele julgamento, o Supremo tratou da competência para apreciação das contas do prefeito quando o resultado pudesse produzir os efeitos eleitorais previstos no artigo 1º, inciso I, alínea “g”, da Lei Complementar nº 64/1990.
Depois disso, algumas decisões judiciais ampliaram esse entendimento e começaram a anular também multas, débitos e outras sanções administrativas impostas pelos Tribunais de Contas.
Foi esse alargamento que chegou ao STF na ADPF 982.
O que o Supremo decidiu, afinal?
O STF decidiu três pontos principais.
Primeiro, o prefeito que atua como ordenador de despesas tem o dever de prestar contas dessa atuação.
Segundo, o Tribunal de Contas tem competência, com fundamento no artigo 71, inciso II, da Constituição, para julgar essas contas.
Terceiro, se forem constatadas irregularidades, o Tribunal de Contas pode imputar débito e aplicar sanções fora da esfera eleitoral sem precisar que a Câmara Municipal confirme sua decisão.
Ao mesmo tempo, o Supremo preservou a competência da Câmara para os fins específicos da inelegibilidade prevista no artigo 1º, inciso I, alínea “g”, da Lei Complementar nº 64/1990.
E a inelegibilidade?
Esse ponto precisa ser tratado separadamente para não gerar confusão.
A ADPF 982 não autorizou o Tribunal de Contas a tornar um prefeito inelegível por conta própria.
O próprio Supremo preservou a competência da Câmara Municipal para os efeitos previstos na Lei de Inelegibilidades.
Além disso, rejeição de contas não significa inelegibilidade automática.
A Justiça Eleitoral é quem examina, no caso concreto, se estão presentes os requisitos previstos na legislação eleitoral.
Portanto, uma coisa é a responsabilidade administrativa e patrimonial decorrente de um ato de gestão.
Outra coisa são os efeitos eleitorais.
Então a Câmara perdeu poder?
Não.
A Câmara continua exercendo o julgamento político das contas globais do governo municipal.
O Tribunal de Contas, por sua vez, continua exercendo o julgamento técnico dos atos de gestão praticados por quem administra recursos públicos, inclusive quando esse administrador é o próprio prefeito.
A ADPF 982 não retirou uma competência da Câmara para entregá-la ao Tribunal de Contas.
O Supremo confirmou uma competência que os Tribunais de Contas já exerciam e que vinha sendo afastada por decisões judiciais.
Essa é a chave para entender todo o julgamento.
Não houve uma mudança dizendo que “a Câmara não julga mais as contas do prefeito”.
O que o STF afirmou foi algo diferente: ser prefeito não impede que alguém responda, perante o Tribunal de Contas, pelos atos concretos que praticou como ordenador de despesas.
Por isso, diante de manchetes dizendo que as Câmaras perderam poder, vale desconfiar da simplificação.
No Direito Público, não basta perguntar quem julga.
É preciso saber o que está sendo julgado e quais efeitos aquela decisão pode produzir.
Joseliane Cruz
Procuradora Jurídica Legislativa
Especialista em Direito Constitucional e em Direito Público
